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Pavillons de complaisance,le shipping délocalisé

 

Le naufrage de l'Erika, qui battait pavillon maltais, a projeté le transport maritime à la une de la presse grand public, fin décembre 1999. Ce naufrage, aux conséquences si dramatiques pour les côtes bretonnes et vendéennes, aurait eu pour cause son pavillon de complaisance et certains journalistes de titrer : « en finir avec les pavillons de complaisance... »Le recul, par rapport à cet événement, permet de jeter un regard moins passionné et il apparaît surtout nécessaire de se baser sur les faits et les chiffres.

Comment définir les pavillons de complaisance ? On peut utiliser les caractéristiques fournies par la commission Rochdale, qui a enquêté, en mai 1971, pour le gouvernement britannique sur les conditions d'exploitation des armements dans le monde. Ces caractéristiques sont les suivantes : les non résidents peuvent immatriculer leur navire de commerce sans être soumis à une législation contraignante ; l'immatriculation est facile, rapide et peu coûteuse ; la fiscalité est très limitée ; l'armement des navires par des équipages étrangers est autorisé et les contraintes sociales sont inexistantes.

Le pavillon est le symbole et le signe de rattachement d'un navire à un État. A ce titre, le bâtiment de guerre à l'étranger est considéré comme une partie du territoire national. Mais l'époque où le navire des Messageries Maritimes apportait une certaine image de la France dans les ports d'Extrême-Orient, ou celui de la Compagnie Générale Transatlantique en Amérique, est bien révolue. Les navires sont, à l'évidence, devenus des outils économiques qui se doivent d'être performants et d'avoir des coûts optimisés. Les compagnies maritimes, qui sont probablement les premiers acteurs économiques à avoir eu à lutter dans un milieu ouvert à la concurrence mondiale, ont eu l'obligation de réduire leurs coûts.

Pavillon de complaisance, en anglais, se dit flag of convenience. "Convenience", qui se traduit littéralement par "commodité", a une connotation beaucoup plus neutre que complaisance en français. Les milieux professionnels parlent d'open registry, de pavillon économique ou de pavillon de libre immatriculation. Pavillon de complaisance est une expres­sion utilisée couramment par la presse grand public, mais les professionnels l'utilisent de manière plus restrictive et seulement lorsqu'ils souhaitent souligner la "complaisance" c'est-à-dire le "laxisme" de l'État du pavillon dans l'application des réglementations internationales de sécurité et de niveau de formation des équipages.

Panama aurait été le premier pavillon de complaisance lorsque, dans les années 1920, des armateurs américains, soucieux de s'affranchir de la prohibition de l'alcool, y ont enregistré leurs navires. Mais le réel développement de ces immatriculations à l'étranger date de l'après-guerre.

De grandes nations maritimes, comme le Royaume Uni et la France, étaient aussi des nations coloniales qui entretenaient une flotte importante pour assurer, au travers de com­pagnies privées subventionnées ou étatiques, les flux de marchandises entre la métropole et les territoires d'outre-mer, et ce, dans les deux sens. Ces trafics étaient, dans une très large mesure, captifs, exclusifs du pavillon national, et de ce fait, les taux de fret non soumis à la concurrence.

Vers la fin des années 50, alors que la décolonisation était en route, les jeunes états devenus indépendants, cherchèrent à créer leur propre flotte pour acheminer vers les anciennes métropoles, leurs productions (matières premières et produits agricoles) et reprendre, au retour, les marchandises qui leur étaient nécessaires. Concurrençant directement les flottes des anciennes métropoles, des accords devinrent vite indispensables pour réguler ces trafics et maintenir des taux de fret acceptables.

Mais les choses devaient se compliquer par l'arrivée massive des navires de l'ancien bloc de l'Est (U.R.S.S., République démocratique d'Allemagne, Pologne...) dont l'importante flotte était devenue largement excédentaire pour couvrir leurs besoins de transports maritimes. A cet afflux, s'ajoutait aussi celui des jeunes marines des pays devenus indépendants qui ne pouvaient pas entretenir des flottes sous employées. Puis des pays d'Extrême Orient (Taïwan, Corée) entrent en compétition. On assiste donc, dans les années 60, à un «boom» de la capacité internationale de transport. Les taux de fret s'écroulent, l'U.R.S.S., par exemple, proposant des rabais de l'ordre de 30 à 40 ⁰/0.

Les grands armements nationaux de l'Europe et des États-Unis ne peuvent suivre cette concurrence. On désinvestit. C'est ainsi, pour le transport pétrolier, que les grandes compa­gnies pétrolières vendent leurs navires-citernes et sous-traitent leurs approvisionnements à des armateurs étrangers. L'abandon des grandes flottes des nations maritimes d'autrefois va conduire aux deux phénomènes suivants : vieillissement de la flotte mondiale et à une mondialisation du transport maritime.

En effet, cet afflux de navires d'occasion sur le marché va conduire à une diminution des commandes de navires neufs et l'âge des navires en exploitation va croître : de quinze ans en moyenne, on atteindra vingt ans, voire plus, car ces navires appartiennent à des arma­teurs étrangers, abrités par des sociétés écran, qui immatriculent leur flotte auprès de registres moins exigeants, sachant qu'il est plus rentable d'exploiter un navire jusqu'à la corde que d'en faire construire un neuf.

Les pavillons de ces États, qui abritent ces registres complaisants, aux conditions fiscales attrayantes, sont vite appelés pavillon de complaisance, ou mieux, pavillons de libre imma­triculation (P.L.I.) ! Il y a vingt ans, les pavillons de libre immatriculation représentaient 30 % de la flotte mondiale, en 1999, plus de 50 % (en tonnes de port en lourd). Les deux pre­mières flottes mondiales, le Panama et le Liberia, sont des P.L.I. et constituent ensemble le tiers de la flotte mondiale. La puissance des P.L.I. est donc incontestable.

Mais assimiler P.L.I. et navires-poubelles est une erreur car, sous les pavillons panaméen ou libérien par exemple, il existe un pourcentage très élevé de navires de moins de quatre ans. Les navires âgés ou mal entretenus peuvent se trouver aussi bien sous certains pavillons natio­naux que sous des P.L.I. En outre, ils ne représentent qu'un pourcentage assez faible de la flotte mondiale.

Le shipping évolue dans un monde ouvert et la mondialisation est pour lui une réalité ancienne. Avant même les industriels et les entreprises de service, le transport maritime s'est vu contraint de se délocaliser pour lutter à armes égales. Des pays européens à la fibre maritime, conscients de l'enjeu, ont cherché à réintégrer des navires sous leur pavillon national en accordant des conditions d'exploitation concurrentielles, ce sont les pavillons bis ou le second registre. En 1987, la France créait son pavillon bis, permettant à certains navires français de s'immatriculer sur le registre des Kerguelen.

La moitié de la flotte mondiale

Quels sont les Pavillons de Libre Immatriculation (P.L.I.) et que représentent-ils par rapport aux pavillons nationaux ? Le double tableau ci-dessous, établi d'après les statistiques de l'I.S.L. de Brême, donne le classement des quinze premières flottes de commerce et le pourcentage de chacune par rapport au tonnage total mondial qui était de 760 millions de tonnes de port en lourd (tpl) au premier juillet 1999.

Le tableau 1 classe les flottes en fonction de leur pavillon, colonne de gauche, les pavillons nationaux et celle de droite, les P.L.I. Les quinze premières flottes représentent les trois quarts (75,7 ⁰/o) de la flotte mondiale et les P.L.I., la moitié (49,2 %). En ajoutant Saint-Vincent, les Bermudes et Antigua et Barbade, les P.L.I. représentent 52 % en tpl de la flotte mondiale.

Le tableau de droite (en orangé) classe les flottes d'après le pays où l'armateur exerce ses activités. Les quinze premiers pays représentent 78 % de la flotte mondiale se répartissant ainsi : Europe occidentale 38 ⁰/o, Asie 32 ⁰/o, États-Unis 6 % et Russie 2 ⁰/o. La France se situe au 24e rang avec 0,8 %, alors qu'il y a moins de vingt ans, elle était au 9e rang mondial.

Quels sont les pays ayant plus des deux tiers de leur flotte sous pavillon étranger ? Dans un ordre décroissant, ce sont la Belgique 100 %, l'Arabie Saoudite 92 ⁰/o, la Suède 91⁰/o, la Suisse 89 ⁰/o, Hong-Kong 83 ⁰/o, le Japon 80 ⁰/o, les États-Unis 76 ⁰/o, la Corée et le Royaume Uni 72 ⁰/o, l'Allemagne 70 % et la Grèce 67 ⁰/o.

Il est possible aussi de connaître, pour chaque pavillon de libre immatriculation (P.L.I.), la nationalité des compagnies maritimes ayant mis principalement leurs navires sous ce registre.

Panama est le pavillon préféré des compagnies maritimes asiatiques : les compagnies de Corée (88 % en tpl des intérêts coréens enregistrés à l'étranger sont sous pavillon panaméen), du Japon et de Taïwan (plus des trois quarts), de Hong-Kong (à 59 %), de la Chine (la moitié).

Le Liberia est le premier pavillon pour les armateurs d'Arabie Saoudite (aux trois quarts), du Brésil et de Russie (59 %), d'Allemagne (43 %).

Malte est le pavillon choisi prioritairement par des opérateurs des pays méditerranéens, de Turquie (plus de la moitié), d'Italie (38 %), de Grèce (le quart).

Le pavillon des Bahamas a été choisi par la Norvège (à 27 %), les États-Unis (à 23 %), tandis que le pavillon chypriote a été retenu par la Grèce (à 27 ⁰/o) et la Russie (à 21 %), celui des Iles Marshall par les États-Unis (à 23 %). Quant à celui des Bermudes, le Royaume-Uni l'a sélectionné pour près d'un tiers en tpl.

Cette longue énumération peut paraître austère, mais elle monte que chaque P.L.I. a acquis une certaine spécialisation et que les intérêts maritimes d'un même pays ont tendance à se regrouper à l'étranger sous un même pavillon. Dans le même ordre d'idée, on constate que certains pavillons ont un pourcentage supérieur à la moyenne pour un type de navire. Ainsi, les pétroliers sont plutôt enregistrés au Liberia, à Malte ou aux Bahamas, alors que les vraquiers le sont dans un plus grand pourcentage à Panama ou à Chypre.

Le meilleur et le pire

L'âge de la flotte mondiale se répartit ainsi, au ler janvier 1999 (tableau 2).

Ainsi, près d'un quart de la flotte mondiale a moins de quatre ans, ce qui est très jeune pour un navire de commerce.

Quant à l'âge moyen de la flotte de chaque pavillon, le tableau 3 montre de grandes disparités.

Il est possible de corroborer ces données en examinant la pyramide des âges des navires de certains pavillons. Ils ont des tranches d'âge très élevées, correspondant aux années de construction 1965 à 1980 pour le Belize, 1970 à 1980 pour Saint-Vincent et Grenadine ou 1975 à 1980 pour Malte. Tranches d'âge ne reposant pratiquement sur aucun socle pour le Belize, car il n'y a sous ce pavillon, qu'un nombre tout à fait réduit de navires construits entre ces années et 1998.

L'Association Internationale d'Assurance Maritime fournit des statistiques sur les pertes totales de navires en fonction de l'âge du navire ou du pavillon. Les pertes totales, en fonction de l'âge du navire, sont calculées en pourcentage de la flotte dans chaque tranche d'âge. Il s'agit d'une moyenne sur la période de dix ans, 1988-1998, comme le montre le tableau 4.

Si les pertes de navires deviennent signifi­catives à partir de quinze ans d'âge, à partir de vingt ans, la progression n'est plus aussi impor­tante qu'on pourrait l'imaginer.

Quant aux pertes totales de navires en fonc­tion du pavillon, elles sont calculées en tenant compte de la flotte de chaque pavillon sur une période de cinq ans (1994-1998). La moyenne mondiale étant de 0,23 %, quels sont les pavillons se situant au-dessus de cette moyenne ?

Dans un ordre décroissant, on trouve la Géorgie (2,08 %), le Nigeria (1,15 %), le Belize (1,14 ⁰/o), le Honduras (1,05 ⁰/o), la Turquie (0,98 %), le Liban (0,95 %), Saint-Vincent (0,89 %), Chypre (0,88 %), etc.

Puis, en ne relevant que les pavillons de libre immatriculation, on note les Bermudes (0,61 ⁰/o), Malte (0,51 ⁰/o), Les Bahamas (0,27%). Panama et le Liberia se situent en dessous de la moyenne mondiale. Le pavillon du Liberia est d'ailleurs géré par une entreprise privée qui a un intérêt économique à ce que ce registre présente une image de qualité satisfaisante, alors que le pavillon de Chypre ou de Malte est géré par un organisme public.

Examinons, enfin, le résultat des inspections effectuées dans le cadre du Mémorandum d'Entente de Paris, de 1982, qui prévoit de vérifier l'application des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de travail et de vie à bord des navires en escale. Tous les pays maritimes de l'Union européenne sont signataires de ce mémorandum.

 

Il apparaît donc que ces navires âgés, mal entretenus et, de ce fait, susceptibles d'avaries importantes, voire de naufrages, que l'on appelle des navires sous normes, ou de manière imagée, des navires-poubelles, sont sous couleurs, pour certains, de pavillons de libre imma­triculation, mais beaucoup d'autres arborent leur pavillon national.

Les pavillons ne sont pas seuls complaisants

Un navire est dit sous normes lorsque son niveau d'entretien et la formation de son équi­page ne sont pas conformes aux règles et normes internationales agrées. L'inobservation de ces réglementations internationales en vigueur, représente un avantage concurrentiel pour les compagnies maritimes. D'après un rapport de l'O.C.D.E. de 1996, cet avantage financier est de l'ordre de 25 % à 30 % en coût d'exploitation par rapport à la pratique courante, alors que les risques encourus sont assez faibles et les sanctions appliquées aux navires sous normes relativement légères.

Si ces navires sous normes continuent à naviguer, c'est qu'ils profitent de toute une chaîne de permissivités, voire de compromissions. Il s'agit d'abord de propriétaires sans scrupules qui exploitent leurs navires au mépris des règles de sécurité, mais qui, le plus souvent, exploitent aussi leurs équipages en payant des salaires particulièrement bas. Les administrations des États du pavillon (qu'il s'agisse d'un pavillon national ou d'un P.L.I.), quand elles ne peuvent assurer leurs responsabilités et mettre en oeuvre ces règles et normes internationales, les sous-traitent à des sociétés de classification. Or certaines inspections et visites techniques sont complaisantes dans la mesure où, compte tenu de l'état très dégradé du navire, le document remis n'est qu'un faux certificat. Cependant, l'International Association of Classification Societies, qui regroupe les sociétés de classification les plus représentatives, cherche à assainir la profession en proscrivant les certificats de complaisance. Les autres intervenants peuvent être le skip management pour la qualification des personnels à bord, comme les compagnies d'assurance. Enfin, la qualité des contrôles par l'État du port est fonction du nombre d'inspecteurs et de la latitude qu'ils ont d'aller au-delà d'une vérification purement documentaire. Certains ports sont plus laxistes que d'autres.

Les information statistiques émanant des membres de l'Association Internationale d'Assurance Maritime ou des membres européens du Mémorandum de Paris, permettent de jeter un éclairage sur l'état des flottes de commerce et de faire apparaître l'importance réelle des navires sous normes. En complément, il serait sans doute souhaitable de les utiliser pour mettre en oeuvre un classement (rating) des différents pays en fonction de la qualité des contrôles effectués. Un classement des sociétés de classification, comme des compagnies d'assurance et des sociétés de gestion de navires serait aussi source de transparence et générerait à terme une amélioration de la qualité des navires.

Il faut espérer que des mesures efficaces seront prises par les Pouvoirs publics avant que, une fois les plages nettoyées, on oublie l'Erika. Des mesures telles que ces armateurs n'aient plus intérêt à faire naviguer leurs navires sous normes.

On peut espérer aussi que les européens réussiront à reconstituer des flottes sous leur propre pavillon, dont la taille correspondra mieux à leur puissance économique. Les pavillons européens amorcent cette reprise avec plus ou moins de succès suivant les pays et les mesures incitatives qui y sont mises en oeuvre. Le second registre est le cadre administratif le plus utilisé : les Canaries pour l'Espagne, Madère pour le Portugal, les Kerguelen (TAAF) pour la France... Le régime d'imposition des revenus basé sur le tonnage, et non pas sur les résultats, est aussi un élément important de décision pour les armateurs envisageant d'enregistrer leurs navires sous leur pavillon national. Les exemples les plus remarquables sont l'Allemagne, depuis le milieu de l'année 1999, et les Pays-Bas, qui est connu pour avoir le registre le plus compétitif de l'Union européenne. Le nombre de navires sous ce pavillon a crû de plus d'un tiers entre 1996 et 1998. En ce début d'année 2000, le Royaume-Uni prend des mesures en matière fiscale qui devraient avoir pour effet une forte croissance du pavillon britannique. ❑croissance du pavillon britannique.

" Hervé Lionel-Marie est expert près la Cour d'Appel de Versailles et conseil en transport international.